【裁判要点】必须牢固树立以人民为中心的发展理念，想群众之所想，急群众之所急，扎实开展撤销冒名登记工作有效回应公众期待和社会关切，切实维护商事登记权威性和“放管服”改革成果，切实保障人民群众的合法权益。在处理相关案件中，应当加强行政权和司法权的有效衔接和互动，形成制度合力，有效实质解决争议。虽然公司登记审查以形式审查为一般原则，为防范公民身份信息被他人冒用登记的情形，应保留必要的实质审查职能，是有限的形式审查。而诚实守信和便民利民同为现代行政的基本理念。为防止申请者权益不受侵害，对涉及申请者权益重大变更事项进行实质性审查，应当是依法行政的应有之意。

【基本案情】上诉人（原审被告）抚顺市望花区市场监督管理局，住所地抚顺市望花区辽中街22号。

法定代表人何俊武，该局党委书记。

委托代理人何冬梅，该局工作人员。

被上诉人（原审原告）潘盼，男，汉族，1988年2月1日出生，住沈阳市苏家屯区。

原审第三人辽宁世玺堂珠宝玉器销售有限公司，住所地抚顺市望花区丹东路西段25-9号楼2单元202号。

上诉人抚顺市望花区市场监督管理局因撤销公司变更登记一案，不服抚顺市新抚区人民法院（2019）辽0402行初15号判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。【一审判决】原审法院查明，2016年6月13日陈磊、李智勇、连冬生、陈宝军向被告申请公司设立登记，公司名称为世玺堂公司，陈磊持股比例为55%，李智勇、连冬生、陈宝军均持股比例为15%，法定代表人为陈磊，被告经审查，对该公司予以设立登记。2018年5月14日第三人世玺堂公司的指定代表或者共同委托代理人史中君到被告处申请第三人世玺堂公司注册资本、股东、经理、监事变更登记，并向被告提交了公司登记(备案)申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件、股东(发起人)出资情况(陈磊持股比例为70%，连冬生持股比例为15%，潘盼持股比例为10%，李崇持股比例为5%)、股权转让协议3份(分别为陈宝军转让给李崇5%股权、陈宝军转让给潘盼10%股权、李智勇转让给陈磊15%股权)、股东会决议2份(原股东和新股东各开会一次)、修改后的公司章程、公司营业执照正、副本、身份证复印件等相关材料，申请变更以下事项：1、注册资本由5000万元变更为10000万元；2、股东由李智勇、连冬生、陈宝军、陈磊变更为潘盼、李崇、连冬生、陈磊；3、经理由陈宝军变更为连冬生；4、监事由李智勇变更为潘盼。被告对第三人提交的文件进行形式审查后，于2017年1月22日对第三人世玺堂公司的申请予以变更。后原告得知，对被告将原告变更为第三人世玺堂公司股东与监事的登记行为不服，故以诉称理由来本院提起诉讼。审理中，原告申请进行笔迹司法鉴定，2019年4月12日抚顺公正司法鉴定所作出2019)文鉴字第21号司法鉴定意见书，鉴定意见为：2018年5月6日世玺堂公司股权转让协议书、股东会决议、公司章程落款处“潘盼”签名不是潘盼所写。庭审中，被告以辩称理由要求驳回原告的诉讼请求。

原审法院认为，《公司登记管理条例》第四条规定，“工商行政管理机关是公司登记机关。”第八条第一款第(一)项规定“设区的市(地区)工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内由国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局负责登记公司以外其他公司的登记。”根据上述规定，被告具有变更公司股东与监事登记的法定职权，主体适格。《公司登记管理条例》第二十七条第一、二款规定“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书；(二)依照公司法作出的变更决议或者决定；(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”本案中，第三人向被告申请公司变更登记，并提交了公司登记(备案)申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件、股东(发起人)出资情况、股权转让协议3份、股东会决议2份(原股东和新股东各开会一次)、修改后的公司章程、公司营业执照正、副本、身份证复印件等相关材料，被告进行形式审查后依申请将第三人股东由李智勇、连冬生、陈宝军、陈磊变更为潘盼、李崇、连冬生、陈磊；监事由李智勇变更为潘盼。但经抚顺公正司法鉴定所的鉴定，2018年5月6日世玺堂公司股权转让协议书、股东会决议、公司章程落款处“潘盼”签名均不是潘盼本人所写。庭审中被告亦对上述事实未提出异议。因此，被告依据第三人提交的虚假文件，将世玺堂公司股东和监事变更为原告潘盼无事实依据且与相关法律规定相悖，故原告要求撤销上述变更登记行为，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决：撤销被告抚顺市望花区市场监督管理局2018年5月14日对第三人辽宁世玺堂珠宝玉器销售有限公司股东和监事变更为原告潘盼的登记。案件受理费50元、鉴定费2200元、公告费560元，共计2810元由被告负担。【二审判决】本院认定的事实与原审法院认定的事实相同。

本院认为，本案二审应当对涉诉公司变更登记行为应否撤销予以审查。

《行政诉讼法》第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）明显不当的。

上诉人在履行变更公司股东与监事登记的法定职权的过程中，应当对包括“公司法定代表人签署的变更登记申请书、依照公司法作出的变更决议或者决定和国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”等事项进行审核，本案登记档案也记录了这些公司变更登记的文件。但是《公司登记管理条例》并未对具体如何审查作出明确规定，第五十一条公司登记机关是否受理的情形的第（二）项，赋予了登记机关在受理环节对认为申请文件和材料需要核实的进行核实职责，并对需要核实的事项、理由以及时间通知申请人。表明对有关申请登记事项依法进行核实，也不与登记机关一般情况下进行形式审查的职责相悖。

本案中，第三人向上诉人申请公司变更登记，提交了公司登记(备案)申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件、股东(发起人)出资情况、股权转让协议、股东会决议、修改后的公司章程、公司营业执照正、副本、身份证复印件等相关材料，上诉人对这些文件和材料进行形式审查后，依申请将第三人股东由李智勇、连冬生、陈宝军、陈磊变更为潘盼、李崇、连冬生、陈磊；监事由李智勇变更为潘盼。而对于涉案相关文件是否为当事人本人签署等事项没有进行核实。从一般情形的形式审查的角度看，登记机关确实履行了相应的职责。但是经诉讼后的笔迹鉴定表明，股权转让协议书、股东会决议、公司章程落款处“潘盼”签名均不是潘盼本人所写，也没有证据表明被冒名者存在投资公司或者管理公司事务的真实意思表示，即相应的变更登记行为因欠缺相关文件的真实性，而这些文件又是变更登记的必要材料，则从司法判断的角度，涉案变更登记行为依据的主要证据不足。且该变更登记行为对被上诉人来说可能面临相应的法律责任，而冒名者通过虚假的手段登记公司并进行实际经营而享有公司的实际利益，却不承担相应的法律责任，这种结果显然不是依法行政的目的。

同时，根据国家市场监督管理总局颁布的《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的规定，被冒名者向工商部门反映情况后，提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。工商管理部门综合上述证据确认注册文件虚假事实后，由公司登记机关直接撤销公司登记或者责成公司股东内部先自行处理冒名股东的股份问题，然后办理变更登记。应当通过撤销相应不实登记的方式给予被冒名者法律上的救济。被冒用身份的公民如何通过法律手段进行权利救济。其中包括但不限于，一是通过民事诉讼起诉冒名实施人和公司承担相应的赔偿责任并办理相应公司变更手续。二是被冒名人还可以通过起诉公司登记机关，请求法院判令登记机关撤销虚假登记。三是被冒名者向登记机关直接主张直接撤销公司登记。四是通过刑事诉讼途径解决。而本案当事人通过行政诉讼主张权利是当事人的程序选择权，应当得到法律的尊重。而且，市场监管总局在上述指导意见中，还明确市场监管部门作为法定的企业登记机关。必须牢固树立以人民为中心的发展理念，想群众之所想，急群众之所急，扎实开展撤销冒名登记工作有效回应公众期待和社会关切，切实维护商事登记权威性和“放管服”改革成果，切实保障人民群众的合法权益。在处理相关案件中，应当加强行政权和司法权的有效衔接和互动，形成制度合力，有效实质解决争议。虽然公司登记审查以形式审查为一般原则，为防范公民身份信息被他人冒用登记的情形，应保留必要的实质审查职能，是有限的形式审查。而诚实守信和便民利民同为现代行政的基本理念。为防止申请者权益不受侵害，对涉及申请者权益重大变更事项进行实质性审查，应当是依法行政的应有之意。

上诉人提出的关于当事人应当通过民事诉讼寻求救济、登记材料的真实性非其行政职权审查范围的主张，如前所述；上诉人关于本案不存在违法性的主张，在本案是不成立的，同时诉讼费由由败诉方负担于法有据。支持其上诉请求的理由均没有法律和事实依据，本院不予支持。涉案变更登记行为应予撤销。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人抚顺市望花区市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

合议庭成员：刘军刘妍曹丹

二〇二〇年三月十日

案号：（2020）辽04行终3号

法官助理田丽娜

书记员段学飞